作者:浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 方 巍 王宇婷

1.     政策科學(xué)及社會政策的起源

作為政府行為的指導(dǎo)原則，政策的歷史源遠(yuǎn)流長。現(xiàn)代政策作為研究對象，通常被認(rèn)為始于威爾遜對于政治與行政的區(qū)分。威爾遜關(guān)于公共行政的界定雖然提出了對于政策執(zhí)行過程的科學(xué)研究任務(wù)，但它并不是政策研究的全部內(nèi)容。政策科學(xué)的誕生通常被認(rèn)為與拉斯韋爾出版的《政策科學(xué)》一書相聯(lián)系，除了強(qiáng)調(diào)科學(xué)方法，還提出了合理性及價(jià)值取向問題。作為政策科學(xué)發(fā)展歷史上的標(biāo)志性人物，德羅爾更是強(qiáng)調(diào)政策制定和政策科學(xué)的哲學(xué)思想基礎(chǔ)，明確提出政策與價(jià)值判斷之間存在緊密聯(lián)系。相對而言，社會政策學(xué)科的產(chǎn)生更晚，它直接與蒂特馬斯對于社會政策研究相關(guān)。由于社會政策關(guān)注弱勢群體基本需要的滿足，以追求社會公正為使命，因而具有更強(qiáng)烈的價(jià)值取向。這種學(xué)科特點(diǎn)一方面使得人們因?yàn)樯鐣叩膬r(jià)值取向而將其視為倫理學(xué)研究，另一方面也令社會政策的研究成果呈現(xiàn)出明顯的思辨色彩。

但是，政策研究自公共行政概念確立之時(shí)開始，便努力追求以實(shí)證主義特征為代表的科學(xué)化。從拉斯韋爾到德羅爾，政策科學(xué)研究一直在政策分析過程中重視應(yīng)用社會科學(xué)研究方法，并在第二次世界大戰(zhàn)之后受運(yùn)籌學(xué)家、系統(tǒng)分析家和數(shù)學(xué)家的影響，大大推動了政策研究的實(shí)證主義定量研究。在社會政策研究領(lǐng)域，盡管以蒂特馬斯及倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院為代表的社會政策研究與費(fèi)邊的社會問題經(jīng)驗(yàn)研究有著密切聯(lián)系，而此后諸如艾斯平?安德森的《福利資本主義的三個(gè)世界的研究》也呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的實(shí)證主義研究特色，總體上仍然具有價(jià)值取向的思辨研究特色。同時(shí)需要指出的是，傳統(tǒng)政策科學(xué)與社會政策研究中的經(jīng)驗(yàn)性基礎(chǔ)，與循證實(shí)踐強(qiáng)調(diào)經(jīng)過嚴(yán)格評價(jià)的研究證據(jù)仍有著相當(dāng)?shù)木嚯x。

2.     循證社會政策的產(chǎn)生與發(fā)展

就政策領(lǐng)域來說，最早提出將循證實(shí)踐的理念應(yīng)用于政策研究和決策的是公共衛(wèi)生，試圖借此解決傳統(tǒng)衛(wèi)生政策面臨的挑戰(zhàn)，將有限的資源服務(wù)于社會群體，維護(hù)人類的健康。1997年，詹尼斯克(Jenicek)提出了循證公共衛(wèi)生政策(EBPH)的概念，將其界定為謹(jǐn)慎地使用現(xiàn)有最佳證據(jù)對社區(qū)和人群的保健、疾病預(yù)防、健康維護(hù)和改進(jìn) (健康促進(jìn))領(lǐng)域做出決策。

同一時(shí)期，循證實(shí)踐也在教育和青少年犯罪的政策領(lǐng)域得到運(yùn)用。隨著高中畢業(yè)率的下降和青少年暴力行為問題比率的提高，美國聯(lián)邦和州政府迫切需要提升青少年犯罪預(yù)防政策的成效。漢斯金斯(Ron Haskins)等人要求決策者借助科學(xué)證據(jù)指導(dǎo)政策制定和現(xiàn)金資助。循證犯罪預(yù)防就是依據(jù)系統(tǒng)評價(jià)之后得到的最佳證據(jù)制定犯罪預(yù)防政策，由此實(shí)現(xiàn)以科學(xué)方法預(yù)防犯罪行為的目的。

除了公共衛(wèi)生、犯罪預(yù)防和教育領(lǐng)域，循證實(shí)踐的理念也越來越多地出現(xiàn)在福利、社會保障等領(lǐng)域的決策研究之中。澳大利亞在無家可歸者政策的制定過程中，決策者根據(jù)需要評估后提出了住房救助計(jì)劃為了確保政策的循證實(shí)踐基礎(chǔ)，政府組織了對無家可歸者住房問題的研究。研究發(fā)現(xiàn)，除了缺少定向的、經(jīng)濟(jì)承受范圍內(nèi)的房源以外，個(gè)人問題也是決定無家可歸者數(shù)量的問題所在。經(jīng)過對證據(jù)的系統(tǒng)評估，政府最后出臺的政策將聚焦在無家可歸者個(gè)人問題的社會干預(yù)，而不是僅僅提供更多定向的住房。

3.     循證社會政策的特點(diǎn)

循證社會政策(Evidence-based social policy)是循證實(shí)踐在社會政策制定中的發(fā)展和應(yīng)用，在決策的依據(jù)和政策研究方法上，均顯示了不同于傳統(tǒng)社會政策的特點(diǎn)。

第一，循證社會政策改變了以往依靠政策制定者的陳舊知識、個(gè)人經(jīng)驗(yàn)來制定政策的做法，反映了以意識形態(tài)為基礎(chǔ)的政策決策模式向有據(jù)可循的科學(xué)決策模式的轉(zhuǎn)型。本文在前面關(guān)于政策科學(xué)的發(fā)展部分指出，政策科學(xué)具有強(qiáng)烈的價(jià)值取向，反映了人們對什么是正確方向的訴求?？茽?span>(Cole)早在1945年便撰文指出，社會政策歷史上各種不同制度觀念的對立，本質(zhì)上是資本主義和社會主義意識形態(tài)、自由放任思想和國家干預(yù)思想沖突的反映。喬治與懷爾丁在其《意識形態(tài)和社會福利》一書中詳盡分析了西方社會20世紀(jì)80年代包括新右派、中間道路、民主社會主義、馬克思主義、女性主義和綠色主義等各種主流意識形態(tài)在社會政策上的不同價(jià)值取向。雖然艾斯平?安德森關(guān)于福利資本主義的三個(gè)世界的研究具有扎實(shí)的實(shí)證依據(jù)，但是從他關(guān)于北歐民主社會主義、美國的自由主義和歐洲大陸的合作主義的劃分，本質(zhì)上也體現(xiàn)了不同福利體制之間的意識形態(tài)差別。然而，盡管意識形態(tài)是一種系統(tǒng)的思想觀念，但它本身并不是建立在科學(xué)的證據(jù)基礎(chǔ)上。就像20世紀(jì)80年代新右派對國家福利的種種指責(zé)以及對自由市場競爭的推崇，本身并沒有多少事實(shí)依據(jù)。鄧廣良曾通過有關(guān)文獻(xiàn)回顧研究認(rèn)為，就所考察的公共服務(wù)領(lǐng)域而言，私人部門并不必然比公共部門更為有效。在消防、廢物回收、清潔和公共交通服務(wù)方面，私人部門比公共部門更有效率；在供水和供電領(lǐng)域，兩者之間互有千秋；而在資源管理方面，公共部門可能更為有效。顯然，循證社會政策注重研究證據(jù)的做法，對于超越單純的意識形態(tài)的眾說紛紜、增強(qiáng)決策的科學(xué)性具有重要意義。

第二，循證社會政策除了在決策模式上帶來的革命性變革以外，也給傳統(tǒng)社會政策研究方法帶來了根本性的變革。其顛覆了以往政策研究的思辨主導(dǎo)性，突出了政策科學(xué)的科學(xué)性?，F(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展是與經(jīng)驗(yàn)性和可驗(yàn)證性聯(lián)系在一起的。雖然現(xiàn)代社會科學(xué)方法摒棄了傳統(tǒng)單一的實(shí)證主義方法，但是人文主義方法的加盟仍然沒有背離現(xiàn)代科學(xué)方法的經(jīng)驗(yàn)性基礎(chǔ)，這也是西方現(xiàn)代社會科學(xué)與人文學(xué)科的本質(zhì)區(qū)別。然而，與一般科學(xué)不同，政策學(xué)科的應(yīng)用性、特別是社會政策所追求的公正性，決定了它不同于一般社會科學(xué)，不可能完全置價(jià)值取向于不顧。這就造成了社會政策研究方法與社會政策的決策相類似，有關(guān)論點(diǎn)的論證以相關(guān)的意識形態(tài)為依據(jù)，具有鮮明的思辨特征。循證實(shí)踐方法的導(dǎo)入給社會政策研究帶來的方法上的變化便是經(jīng)驗(yàn)性取代思辨性，強(qiáng)調(diào)結(jié)論的可驗(yàn)證性。這種經(jīng)驗(yàn)性既表現(xiàn)在政策所應(yīng)對的社會問題的研究方面，需要對政策所要回應(yīng)的社會問題現(xiàn)狀及其形成機(jī)理做出經(jīng)驗(yàn)性研究，又對相關(guān)問題提出的對策也要求有經(jīng)驗(yàn)性依據(jù)，需要與“通過系統(tǒng)研究能夠獲得的最佳外部證據(jù)的結(jié)合”。循證社會政策的這一特點(diǎn)，對于中國社會政策研究方法傳統(tǒng)的影響更是顛覆性的。